Có nên cho phép bội chi ngân sách địa phương?

Nếu bội chi sẽ đi kèm điều kiện chặt chẽ

Ở một số nước (Trung Quốc), luật quy định chỉ cấp trung ương mới được bội chi ngân sách. NSĐP các cấp được lập theo nguyên tắc giữ chi trong phạm vi thu và duy trì sự cân bằng giữa thu và chi, và không được thâm hụt. Chính quyền địa phương không được phát hành trái phiếu chính phủ, trừ trường hợp được quy định trong luật hay bởi Hội đồng nhà nước.

Còn ở phần lớn các nước theo cơ chế phân cấp ngân sách mạnh mẽ, đặc biệt là các nước theo thể chế liên bang, quy định cho phép ngân sách các cấp được quyền bội chi. Tuy nhiên, các nước đều có quy định điều kiện chặt chẽ nhằm đảm bảo sự phối hợp trong điều hành, duy trì ổn định vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia. 

Ví dụ ở Mỹ, ngân sách bang và NSĐP phải tự cân đối, không được phép thâm hụt trừ ngoại lệ ở một vài bang được bội chi ở mức rất thấp. Ngân sách bang và địa phương đồng thời cũng chịu các giới hạn (5% tổng thu thuế tài sản) về vay để chi cho xây dựng cơ bản và bù đắp bội chi. Về thể chế thì chỉ ngân sách liên bang được phép thâm hụt, còn hầu hết các bang phải tự cân đối ngân sách, và việc vay nợ chỉ để phục vụ cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng qua phát hành trái phiếu ở các đô thị lớn.

Việc quản lý vay nợ của các cấp chính quyền địa phương được quản lý hết sức chặt chẽ và thường do Chính phủ Trung ương quy định trong những trường hợp cụ thể.

Hiện trên thế giới có 2 cách chủ yếu để kiểm soát vay nợ của chính quyền địa phương. Thứ nhất, giới hạn vay nợ cụ thể, một số nước quy định các giới hạn nợ có tính chất nguyên tắc, chẳng hạn tỷ lệ dư nợ tối đa (trên nguồn thu hoặc cơ sở thuế), mức dư nợ trên nguồn thu hoặc dư nợ tuyệt đối được phép… Bên cạnh đó, các hoạt động vay nợ địa phương tiềm ẩn rủi ro cao như vay ngân hàng trung ương, vay nước ngoài có thể bị cấm hoặc quản lý chặt chẽ…

Một số nước cho phép địa phương vay ngắn hạn vì các mục đích tạm thời, nhưng đều yêu cầu việc hoàn trả các khoản nợ này vào cuối năm tài khoá. Các giới hạn nợ kiểu thị trường như chỉ số về khả năng trả nợ (dư nợ/nguồn thu; dư nợ/cơ sở thuế) cũng được áp dụng ở rất nhiều nước phát triển như Mỹ, Tây Ban Nha… và một số nước đang phát triển, như Hàn Quốc, Latvia…

Thứ hai, kiểm soát hành chính, trực tiếp hoạt động vay nợ của chính quyền địa phương. Ở một số nước quy định cụ thể quyền kiểm soát trực tiếp vay nợ của chính quyền địa phương của Chính phủ. Hình thức kiểm soát thường diễn ra dưới dạng áp đặt giới hạn tổng dư nợ từng năm đối với mỗi địa phương, đôi khi là cả cơ cấu nợ; quyền xem xét, phê chuẩn từng hoạt động vay nợ. Trong một số trường hợp, Chính phủ có thể tập trung hoá toàn bộ hoạt động vay nợ, sau đó cho địa phương vay lại.

Cùng với đó, nhiều nước quy định chặt chẽ và an toàn mức vay nợ tại chính quyền địa phương. Các nước trong khu vực Đông Nam Á hoặc không cho phép các chính quyền địa phương đi vay (Thái Lan), hoặc cho phép các chính quyền địa phương được vay nhưng với những quy định chặt chẽ của Chính phủ Trung ương và phải được Chính phủ Trung ương chấp thuận, với mục tiêu đảm bảo an ninh và an toàn nợ của Quốc gia.

Kiểm soát vay nợ của chính quyền địa phương

Ở nước ta, Luật NSNN hiện hành quy định, NSĐP được cân đối với tổng số chi không vượt quá tổng số thu, không được phép bội chi, nhưng ngân sách cấp tỉnh được huy động vốn trong nước để đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh bảo đảm và phải cân đối ngân sách hàng năm để chủ động trả hết nợ khi đến hạn.

Tuy nhiên, trong phiên thảo luận tại tổ của Quốc hội về dự án Luật NSNN (sửa đổi), có hai luồng ý kiến khác nhau. Một số ý kiến đề nghị quy định cho đúng bản chất là địa phương được phép bội chi để thực hiện hạch toán đúng khoản vay này của chính quyền địa phương, thay vì quy định không cho phép bội chi nhưng lại được huy động.

Một số ý kiến lại đồng tình với báo cáo thẩm tra của Ủy ban Tài chính- Ngân sách (cơ quan thẩm tra) khi cho rằng, việc quy định NSĐP không được phép bội chi, nhưng ngân sách cấp tỉnh lại được phép vay, huy động vốn trong nước để đầu tư, về mặt bản chất kinh tế, đây cũng là bội chi của NSĐP. Do vậy, các Đại biểu Quốc hội đề nghị cân nhắc quy định về bội chi NSĐP để thực hiện hạch toán đúng khoản vay này của chính quyền địa phương. Mức bội chi NSĐP do HĐND quyết định nhưng không vượt quá mức dư nợ các khoản vay của chính quyền địa phương theo quy định.

Theo quan điểm của Bộ Tài chính (cơ quan soạn thảo dự án Luật NSNN sửa đổi), do đặc thù ở nước ta là hệ thống NSNN lồng ghép, Quốc hội quyết định NSNN (quyết định thu, chi và bội chi NSNN), thì việc cho NSĐP được phép bội chi sẽ dẫn đến phức tạp trong quá trình xây dựng dự toán phần bội chi NSNN, nhất là phần bội chi ngân sách của từng địa phương, do dự toán NSĐP được HĐND quyết định sau khi Quốc hội quyết định dự toán NSNN (bao gồm NSTW và NSĐP), mặt khác khi quyết toán thì thường NSĐP bội thu nhưng không bù trừ được cho NSTW và bù trừ được giữa các tỉnh, nên khi tổng hợp chung thì không phản ánh được chuẩn xác chỉ tiêu bội chi NSNN.

Ngoài ra, qua tìm hiểu kinh nghiệm của các nước thì không phải nước nào cũng cho phép NSĐP được bội chi. Vì vậy, dự thảo Luật NSNN tiếp tục kế thừa quy định Luật NSNN hiện hành, theo đó quy định NSĐP được cân đối với tổng số chi không vượt quá tổng số thu (không được phép bội chi). Đối với khoản huy động có thể coi như ứng trước cho xây dựng cơ bản năm sau, không bắt buộc phải xác định ngay từ khâu quyết định dự toán, quá trình vay trả trong phạm vi kế hoạch đầu tư công trung hạn đã được quyết định. Vì thế, không tính vào tổng số bội chi NSNN do Quốc hội quyết định, nhưng được tính trong nợ công theo quy định của Luật Quản lý nợ công.