Kinh tế khó khăn: Những thách thức với Việt Nam

MTEF hóa giải nguồn lực hạn chế

Quản lý chi tiêu công hiệu quả là một trong những yêu cầu quan trọng của chính sách tài chính quốc gia nhằm quản lý và sử dụng hiệu quả các nguồn lực tài chính công phục vụ cho các mục tiêu kinh tế – xã hội. Quản lý chi tiêu công hiện đại đòi hỏi mô hình quản trị tài chính công phải đạt được 3 yêu cầu chính: Phân bổ các nguồn lực tài chính theo các mục tiêu phù hợp với thứ tự ưu tiên; Các khoản chi tiêu đạt được mục tiêu và kết quả đề ra ban đầu; Kỷ luật tài khóa tổng thể được tôn trọng.

Quản lý chi tiêu công hiệu quả là một trong những yêu cầu quan trọng của chính sách tài chính quốc gia. (Ảnh: PV)

Mô hình quản lý chi tiêu công theo kiểu truyền thống – lập kế hoạch chi tiêu cho từng năm tỏ ra không đáp ứng được các yêu cầu trên. Theo mô hình này, các mục tiêu và chính sách phát triển thường tách rời khỏi các nguồn lực tài chính nên tính khả thi khi thực hiện không cao, dự toán thu, chi ngân sách Nhà nước thường sai lệch lớn so với khi quyết toán. Quản lý chi tiêu công chỉ quan tâm đến việc kiểm soát các chỉ tiêu định mức đầu vào, nhấn mạnh sự tuân thủ quy trình, thủ tục quản lý mà ít quan tâm đến kết quả và đầu ra, đến hiệu quả và hiệu lực của việc chấp hành ngân sách.

Vì vậy, từ những năm 1970 của thế kỷ 20, nhiều nước công nghiệp phát triển trên thế giới đã bắt đầu nghiên cứu và áp dụng cách tiếp cận lập kế hoạch chi ngân sách nhiều năm nhằm khắc phục sự mất cân đối giữa các mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội – mô hình này được gọi chung là khuôn khổ trung hạn (Medium Term Framework –MTFs) được chia thành ba cấp độ từ đơn giản đến phức tạp là: Khuôn khổ tài khóa trung hạn (MTFF); Khuôn khổ ngân sách trung hạn (MTBF); Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) là bước phát triển cao nhất.

MTEF là một cơ chế giúp phân bổ các nguồn lực công giữa các ngành và các hoạt động của một ngành trong phạm vi mức trần ngân sách xác định trước. Nói cách khác, MTEF giúp phân bổ nguồn tài chính công hạn chế phù hợp với chính sách và các ưu tiên chiến lược của chính phủ trong một không gian tài khóa nhiều năm, có xét đến chi phí cơ hội của các quyết định.

MTEF được xây dựng trên nhận thức nguồn lực tài chính của quốc gia có giới hạn và không tăng trong khoảng thời gian trung hạn (từ 3-5 năm) nên cần phải áp dụng một mức trần ngân sách trong thời kỳ này. Áp dụng MTEF trong quản lý chi tiêu công nhằm khắc phục được tình trạng tăng giảm ngân sách một cách tùy tiện, thiếu minh bạch trong phân bổ nguồn lực và không có ưu tiên rõ ràng.

MTEF cũng sẽ cho phép nâng cao hiệu quả chính sách tài khóa nhờ không gian tài khóa có tầm nhìn trung hạn, giúp cho việc lập kế hoạch và thực hiện chính sách tài khóa thuận lợi hơn và có sự gắn kết tốt hơn với các mục tiêu tài khóa trung hạn, khắc phục những bất cập giữa nhu cầu chi và khả năng hạn chế về nguồn lực, đảm bảo tính bền vững của tài khóa.

MTEF tựa lưng vào năng lực dự báo kinh tế vĩ mô

Nếu như năm 1990 chỉ có trên 20 nước áp dụng MTEF thì đến năm 2008 đã có 71 quốc gia áp dụng MTFF, 42 quốc gia áp dụng MTBF và 19 quốc gia áp dụng MTEF. Ở Việt Nam bắt đầu thí điểm áp dụng kế hoạch tài chính trung hạn và MTEF từ năm 2003 đến năm 2008 (xây dựng cho giai đoạn 2009-2011) cho 6 bộ và 04 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Hoạt động này nằm trong khuôn khổ dự án “Cải cách quản lý tài chính công” của Việt Nam do Ngân hàng Thế giới và Cơ quan Phát triển quốc tế Vương quốc Anh tài trợ. Theo đánh giá của Bộ Tài chính, việc áp dụng thí điểm đã bước đầu cải thiện hiệu quả phân bổ, quản lý và sử dụng ngân sách Nhà nước, góp phần nâng cao năng lực của cán bộ và hoàn thiện phương pháp luận về việc áp dụng kế hoạch tài chính và MTEF. Nhưng việc mở rộng phạm vi áp dụng mô hình MTEF ở Việt Nam lại đứng trước những thách thức rất lớn.

Sự nhận thức và đồng thuận của cả hệ thống chính trị và toàn xã hội trong việc quyết tâm thực hiện cải cách quản lý tài chính công là hết sức cần thiết để áp dụng MTEF. Bởi, áp dụng MTEF đòi hỏi đáp ứng sự phân bổ các nguồn lực tài chính theo các ưu tiên chiến lược và vì lợi ích chung của quốc gia. Vì vậy sẽ phải vượt qua những thách thức không nhỏ của lợi ích cục bộ, địa phương, lợi ích của các nhóm khác nhau trong xã hội khi chi tiêu của ngân sách Nhà nước dành cho họ bị điều chỉnh.

MTEF cũng đặt ra thách thức từ yêu cầu thay đổi về khuôn khổ pháp luật và thể chế trong quản lý tài chính. Luật Ngân sách Nhà nước hiện hành quy định việc lập dự toán ngân sách Nhà nước hàng năm mà chưa có quy định về xây dựng kế hoạch trung hạn. Khuôn khổ pháp luật và thể chế vẫn chưa được xây dựng theo hướng đánh giá kết quả đầu ra của chi tiêu công mà vẫn chủ yếu quan tâm đến kiểm soát đầu vào, kiểm soát quy trình và thủ tục. Hiệu quả hoạt động của đơn vị sử dụng ngân sách, thể hiện qua các tiêu chí đánh giá, là cơ sở để xác định những ngành, lĩnh vực, hoạt động cần ưu tiên phân bổ ngân sách.  Do vậy cần có sự thay đổi từ mô hình kế toán tiền mặt sang kế toán dồn tích và áp dụng các chuẩn mực kế toán công phù hợp.

Thực trạng lồng ghép giữa các cấp trong quản lý ngân sách làm cho việc theo dõi quan hệ giữa đầu vào, đầu ra rất khó khăn, quy trình lập ngân sách song trùng giữa chi đầu tư và chi thường xuyên gây ra những khó khăn cho việc lập kế hoạch chi tiêu trung hạn dẫn đến nhu cầu cấp thiết đổi mới phân cấp trong quản lý hành chính, nhất là quản lý tài chính công.

Điều kiện tiên quyết để thực hiện thành công quản lý ngân sách theo MTEF là năng lực của bộ máy Chính phủ về phân tích, dự báo kinh tế vĩ mô. Công tác phân tích, dự báo chỉ có thể đạt chất lượng cao khi có số liệu thống kê, nhất là số liệu thống kê kinh tế, tài chính đáng tin cậy và chính xác. Đây là một thách thức không dễ vượt qua trong bối cảnh hệ thống thống kê của Việt Nam còn rất nhiều hạn chế.

Bên cạnh đó, vấn đề ổn định chính trị và kinh tế vĩ mô được coi là điều kiện cần có để áp dụng MTEF vừa là mục tiêu hướng tới khi áp dụng công cụ này. Trong điều kiện hiện nay thì duy trì ổn định kinh tế vĩ mô cũng là một thách thức lớn.

Tính minh bạch và kỷ luật tài khóa là vấn đề cần giải quyết để áp dụng hiệu quả MTEF. Mặc dù Việt Nam đã đạt được một số tiến bộ rõ rệt trong nâng cao tính minh bạch của hệ thống ngân sách nhưng vẫn còn nhiều tồn tại lớn cần khắc phục. Cùng với minh bạch thì kỷ luật tài khóa cũng là yếu tố có ý nghĩa quyết định thành công của triển khai MTEF.  Các biện pháp nhằm cải thiện hiệu quả chi tiêu công sẽ không còn tác dụng nếu kỷ luật tài khóa không được tôn trọng.